科研经费管理新政策值得拍手叫好，但更值得进一步思考

要确定科技研发经费的法律属性，根据其性质实行分类管理。

来源：子民好好说作者：李志民 （中国教育发展战略学会副会长兼人才发展专业委员会理事长）

近年来，党中央、国务院先后出台了一系列优化科研经费管理的政策措施，想尽办法给科研人员“松绑”，有力地激发了科研人员的创新活力。国务院办公厅日前印发《关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》（以下简称《若干意见》）则是又一重磅文件，该文件本着能放则放、应放尽放的原则，围绕“四个扩大”，赋予科研人员更大的经费使用自主权。力度前所未有，其中以下几项变化尤为喜人：

一、 预算科目从9个以上精简为设备费、业务费、劳务费3个。未来科研人员申报预算时，不用再编制材料费、测试化验加工费等科目预算。

二、 扩大了预算调剂自主权。其中设备费调增权，以前由项目管理部门审批，现在要下放到项目承担单位；另一类是除设备费外的其他费用调剂权，全部由项目承担单位下放给项目负责人，可以根据实际情况灵活使用。

三、扩大了经费包干制范围。不仅在人才类和基础研究类科研项目中推行经费包干制，还将经费包干制从项目层面扩大到科研机构层面，鼓励有关部门和地方在从事基础性、前沿性、公益性研究的独立法人科研机构开展经费包干制试点。

四、扩大结余资金留用自主权。考虑到科研活动的连续性，以及避免突击花钱等问题，取消了此前结余资金的2年使用期限，明确项目结余资金全部留归项目承担单位使用。

五、在经费来源方面，提高间接费用比例。500万元以下的部分，间接费用比例提高到30%，500万元至1000万元的部分提高到25%，1000万元以上的部分提高到20%；对数学等纯理论基础研究项目，间接费用比例进一步提高到不超过60%。项目承担单位可将间接费用全部用于绩效支出。

六、在经费使用范围方面，《若干意见》扩大了劳务费开支范围，将项目聘用人员的住房公积金纳入劳务费科目列支，也就是说，科研项目聘用人员的“五险一金”均可以从科研经费中列支。

七、在绩效工资总量管理方面，中央高校、科研院所、企业绩效工资水平实行动态调整，由主管部门审批后报人力资源社会保障部门、财政部门备案。

八、针对科研经费拨付环节过多，时间过长的问题，优化“三个环节”，明确拨付时限，减少在途时间。

九、为减轻科研人员的报销负担，将全面落实科研财务助理制度，确保每个项目配有相对固定的科研财务助理，为科研人员在预算编制、经费报销等方面提供专业化服务。同时，项目承担单位可实行包干制，对国内差旅费中的伙食补助费、市内交通费和难以取得发票的住宿费实行包干。

相比于之前多次发的关于简化科研经费管理的相关文件，这次最大的亮点就是由经费管理主责部委财政部相关负责人出面发布，凸显了新政策的可执行性，避免了之前非主责部门允诺其他部门职责造成“说了不算，算者不说”难以落实的尴尬，而且新文件还在每个具体举措之后，都列清楚了具体责任单位，等于是划出了责任清单，这对于政策的落地无疑是重大的利好。

《若干意见》是进入新时代加强完善科研经费管理，为科研人员松绑的里程碑式文件，值得我们拍手叫好。当然，想要落实好政策，相关主管部门也要出台可操作的具体实施意见，科研机构也要依据相关主管部门的文件制定或修订自己单位的具体管理办法，不能光有新精神而没有具体落实的文件。

同时，为了下一步科研经费改革更加符合科研规律，深入挖掘科研人员的潜力，我们也要深入思考科研经费的法律属性问题。

科技研发经费一般分为纵向经费、横向经费、国际合作经费和科研机构自筹经费等。长期以来，由于科研经费的法律属性没有明确界定，相关部门对横向科研经费没有制定专门的管理办法，在横向经费管理制度缺失的情况下，不少单位把纵向经费和横向经费的管理“混同”。在“加强科研经费管理”、“防止国有资产流失和科研腐败”等语境下，财政、审计部门往往把横向科研经费纳入高校事业经费统一管理，采取和纵向科研经费同样的管理标准。

将“横向”科研项目经费混同于科学事业费或科技三项费用专项拨款进行财务管理，不恰当地过多干预科研团队和科研人员对外开展科研活动的具体过程，抑制了科研人员的主动性和积极性，也影响了学校和机构支持对外开展科研活动的积极性。

由此我们需要进一步思考这种“混同”管理的思想根源在哪里，继而牵出另一个法理层面的问题，“科研人员从事的科研活动属于公务活动吗？

 法律上定义的国家公务活动，是指行为人代表国家机关，国有公司、企业、事业单位、人民团体等，履行对国有资产的组织、领导、管理、监督等职责的活动。公务活动具有两个基本特征，一是主要表现为与职权相联系的公共事务以及监督、管理公共财产的职责，在所从事的活动中代表自己所任职的那个团体的团体利益；二是特指国家公务活动，以履行国家意志为前提，根据国家意志来履行职能，在活动中代表国家并实现国家利益，其后果由国家承担责任。

高校和科研院所从事科学技术研究的专业技术人员，在形式上属于“国有事业单位”的“工作人员”，但其承担的工作主要包括教学和科研两个方面。无论教学还是科研，都是技术性的劳动。首先，科学研究是对反映客观事实和客观规律的知识体系进行探索的活动，技术研究是对生产技术或非生产技术的创造性活动，这些活动是人们改造客观世界的活动。相对于研究对象而言，这种活动没有组织、领导、监督、协调等管理性。也就是说，科研人员从事科研活动主要是探索未知和发明新技术等，并非对“科研”及其相关经费等事项的管理。其次，科研活动即使基于国家有关部门的委托、授权，科研成果归属于国家，但其本身也是具有独立性的劳动，科研人员具体从事的科研活动并不是代表国家意志的活动，不能与科研立项批准资助等活动混淆。

显然，从事科学技术研究，并不具有公务活动的两个特征。科研人员从事科研活动，并非属于公务活动。所以，对不属于国家工作人员的广大科研人员，就不适用对党员领导干部管理的纪律来约束；当然，对于少数即承担科研任务，又担任行政领导并从事公务的兼职人员，一定要按照中央对党员领导干部管理的纪律严格要求。

要确定科技研发经费的法律属性，根据其性质实行分类管理，对国家财政投入的科技经费，区分经费性质和用途，对于科学事业费一类的财政拨款，政府部门监管要严，防止浪费和犯罪；对于通过“招标”承接的“纵向”基金类项目和“横向”委托研发经费，属于民事合同关系，尽量减少政府监管成本，主要依靠项目发包方或委托单位甲方依据《合同法》监管。

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